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日本阪神·淡路震灾复兴规划的特征及启示

日本阪神·淡路震灾复兴规划的特征及启示

2013年8月31日 3:54:55
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人们常常将城市想象成安全有序的稳定场所。从亚卫士多德的“人们为了安全来到城市,为了美好的生活聚居于城市”,到简·雅各布斯对城市活力的盛赞,以为城市应该提供保护、秩序;然而,地震等自然灾害导致大量人工环境的毁灭,又使人们清楚地认识到建筑物等人类杰作看似永久却又脆弱的本质。灾害致使城市的保护性能失灵、秩序混乱,文明不堪一击。

  2008年5月12日14时28分,发生在四川省汶川地区的M8.0级地震,就对该地域的城镇建筑做了一次无差别的检证,让人们不得不重新思考城市的安全性问题。而在即将全面展开灾后重建规划建设时,如何规划、重建、复兴受灾地区的城镇住宅、产业、文化和居民生活,需要理性的思考、先进的理念、科学的规划、有序的管理和居民的参与。地震多发的国度日本,在抗震救灾、灾后重建方面积累的实际经验,尤其是在阪神大地震发生后,在紧急应对和灾后复兴方面所做出的努力,值得借鉴参考。

  1阪神大地震及灾后重建概况

  1.1阪神·淡路大地震

  地震多发国日本,有史以来一直蒙受着地震带来的灾难。1923年发生的关东大地震因巨大火灾成为受害最严重的一次。近年来的鸟取地震(1943年)、东南海地震(1944年)、南海地震(1946年)新泻地震(1964年)、十胜冲地震(1968年)连续不断,直至1995年阪神大地震的发生,大量房屋倒塌、烧毁,人员伤亡惨重。

  1995年1月17日凌晨,在日本兵库县南部发生M7.2级大地震,共造成日本6434人死亡,近4.4万人受伤,约65万座建筑物受损,逾30万人无家可归,是日本自1923年关东大地震以来人员伤亡最为惨重的一次震灾。地震发生在日本第二大经济圈——关西经济图,直接经济损失达10万亿日元,这意味着日本国内生产总值的2%瞬间消失。城市现代化不但没能减轻灾害,随着城市的发展,受灾害程度反而有所扩大。

  因这次地震震中位于淡路岛北部(北纬34度36分、东经135度02分),M7.0级地震带分布于神户市、芦屋市、西宫市等带状地区。2月14日内阁会议正式定名为“阪神·淡路大地震”,简称“阪神大地震”(图1)。


  1.2灾后重建规划建设

  阪神大地震发生后,日本政府内部成立了首相咨询机构“阪神·淡路复兴委员会”,派遣市街重建调查团奔赴地震现场,调查灾区的交通设施、生活基础设施等的受损情况,汇编完成《阪神·淡路大震灾调查报告》,对住宅重建、城镇规划、产业复兴等提出对策建议,在广泛征集社会各界意见的基础上,兵库县制定了《住宅复兴三年规划》、《阪神·淡路震灾复兴规划·基本纲要》、《阪神·淡路震灾复兴规划》、《紧急基础设施复兴三年规划》,神户市制定了《神户复兴规划指南》、《神户复兴规划》等灾后重建相关规划。

  从结果上看,阪神大地震的灾后重建经历了四个不同的阶段:①地震发生后一年左右的时间,为灾害救援和灾后重建的准备阶段;②1996-1998年初为全面灾后重建和对灾区进行全面援助时期;③1998-2000年为自立支援时期:④2001-2005年为全面复兴期,

  对整个灾后重建意义重大的是时间跨度为10年的《阪神·淡路震灾复兴规划》(俗称“兵库不死鸟计划”)。这项规划指导兵库县在都市、防灾、产业、文化、福祉五大领域实现了“创造性复兴”。在《不死鸟计划》执行过程十,义依照不同领域的重要性,前后制定了《紧急复兴三年项目计划》,优先支撑受灾人民生活的住宅、基础设施、产业恢复到震灾前水平。此后又分别制定了《后期五年推进项目计划》、《最后三年推进项目计划》,明确阶段性任务和各阶段的复兴重点。截止到规划期末的2005年,实施《不死鸟计划》共计投入资金16.3万亿日元。

  2阪神·淡路震灾复兴规划的基本框架

  2.1规划所面临的课题

  阪神大地震带来了前所未有的灾难;;震灾后的复兴不仅要让兵库县恢复到震灾前的状态,而且要着眼于全力解决所面临的各种社会课题,同时创造未来。复兴,在这里已经超越了“重建”的含义,即以灾后重建为契机,获得一次城市再创造的机会。兵库县《不死鸟汁划》,正是基于这一认识,实现了城市重建的“创造性复兴”。

  2.1.1以居民为主体的城镇建设

  地震摧毁了曾经住惯了家屋、不得不住进临时住宅的人们,“早日回到以前生活的样子”是他们共同的愿望。住宅重建和城市复兴时,必须充分考虑受灾者的这些感受和愿望。:

  在灾区,用自己的双手建设家同的志气高涨,自主性小团体、街区建设合作小组不断产生。如何帮助这类活动小组,推进以居民为主体的城镇建设,需要形成居民参与的新机制。

  2.1.2人与自然共生的环境创造

  在灾后复兴的过程中,不能牺牲人的健康、不能破坏环境资源,不仅要为受灾地、也要为其他地区的发展创造条件。而且,自然风土的保护、城市环境的塑造,要以更高的标准寻找相应的对策。:

  2.1.3搞活促进民间活力复兴的制度机制

  为实现灾区的早期复兴,民间活力的释放是不可欠缺的方面,为此,需要通过实施制度改革,对一些必要的政策措施实行开放、搞活。

  2.1.4国内外多方参与和协作的复兴

  灾后复兴成败与否,受灾地区的自力复兴的努力是基础,复兴建设的成果不仅惠及受灾地区,而且对关系一致的日本经济、文化的发展密切相关。与此同时,受灾地区复兴中的住宅开发整治、福利设施建设、经济文化复兴、防灾城市建设等方面,必须引进新的技术和新的体系,因而需要谋求来自国内外多方的参与和协助。

  2.1.5推进地方财政的改善

  兵库县地方财政由于地震的影响带来的税收锐减,加上灾后恢复和复兴所需大量、多项的财政支出,县财政运营状态肯定是相当困难的。为此,必须努力提高财政运营的效率,有重点、按计划推进相关项目的实施。

  2.1.6对地方公共团体的援助

  复兴过程中地方公共团体的财政负担也会增加。大城市直下型地震灾后复兴,作为一个案例受到国内外广泛的关注,政府部门的复兴政策,无论如何必须做到公开、透明。因此,为保障复兴规划的顺利实施,必须建立和完善各项法规、措施。

  2.1.7复兴事业的管理

  复兴事业的推进是一项规划期限为10年的长期计划,社会状况、居民需求、技术革新等诸方面均处在不断变化中,为适应这些变化,必须实行柔性、灵活的运作方式,包含规划变更在内,规划的完善和推进等,需要广泛听取社会各界、各阶层的意见与建议,为此必须设置相应的日常机构进行管理。

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