设计文章

>

城市建筑

>

城中村改造的国内外经验和启示

城中村改造的国内外经验和启示

2013年8月31日 6:30:11
来源: 作者: 2618次浏览 [打印]

纵观世界城市发展史,城市贫困和贫民窟是城市化进程中的一种普遍现象。无论是发达国家,还是发展中国家,都曾经或者正在面临贫民窟或者类似贫民窟问题的困扰。一个明显的规律是,发展中国家当前面临的贫民窟问题,很大程度上也曾在发达国家发生;同时,当今的发达国家依然或多或少地存在贫民窟问题,贫民窟并没有因为发达国家完成了城市化进程而消失。

  正因如此,全球应对城市贫民窟挑战的政策具有了一定的延续性,并大致经历了几个“住房战略”演变阶段,即,住房供应和清除贫民窟→场地和服务→贫民窟的升级改造→使用权保障。

  而在我国,20世纪80年代末,我国最早的“城中村”现象开始出现,而后,随着城市化进程加速发展,城市用地急剧膨胀,需要通过征收周边农村的土地获得扩展的空间,农村土地逐步被蚕食,大量实行集体所有制、农村经营体制的村落被城市建设用地所包围,至20世纪90年代中后期,“城中村”便已经成为我国城市化进程中的普遍现象。而随之产生的社会、经济、环境等方面的诸多问题亦日益成为影响我国城市健康和谐发展的痼疾。

  在这个渴望和谐的时代,“我们所要建设的社会主义和谐社会,是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会”,“城中村”作为与城市发展不和谐现象的缩影,对其进行全面、客观的认识已成为我国城市健康和谐发展所面临的紧迫问题。

  1国外城中村(贫民窟)改造历史和经验

  1.1巴西

  在巴西,相当数量的城市人口居住在非正式的或不合法的居民区中,常常占用公共土地。据统计,贫民区人口约占里约热内卢全部居民人口的25%。这些贫民区是一些外来打工者的家园,但是其卫生条件极差,常常遭受自然灾害和犯罪的侵扰。

  1.1.1在社会政治以及地理上把贫民区纳入这些城市。

  80年代初期,许多城市努力规范或把贫民区纳入到城市有机体内,从法律上认可它们。巴西在全国范围实行了新的规划措施,允许把某些居民区指定为“特殊社会利益居住区”,以便于规划和对各个区制定相应的土地使用要求。

  1.1.2保证投资支持贫民区的改造

  政府改变了过去反对贫民区的做法,无偿向居民提供建筑材料和资金。巴西应用经济学会1998年的一项研究表明,至少794个市政当局制定了贫民区或“非正规居民区”的改造计划,其中约506个市政当局的改造计划包括在不同形式上实现土地占有的规范化。

  1.1.3提高城市贫民的生活质量,创造条件动员社会更多的力量参与改造

  1.2印度

  1.2.1积极筹措资金,改造社区面貌

  上世纪80年代末至90年代初,一个由世界银行资助的“贫民窟升级”项目帮助2万个孟买贫民窟家庭获得了土地使用权和基本的生活服务。联合国人居规划署的资料还显示,印度“全国贫民窟居民联合会”与“促进地区资源中心协会”一道,从孟买地方政府手中获得了为贫民窟地区建造300套公厕的权利,为1000家住户提供卫生设施,与此同时动员周围地区的贫民窟居民采取一系列改造举措。

  1.2.2努力提高社区基础设施水平

  到目前为止,由印度中央政府资助的,旨在为贫民窟居住者提供基本生活服务(如供水、道路、排污、街灯等)的项目在孟买已经实施了近30年。

  在贫民窟设立商店、普及互联网;支付电费、水费和财产税;帮助申请许可证、执照和登记;发放出生或死亡证和抚养证;对财产进行估价等。今后几年还将认真测试互联网对改善城市贫民获得外部信息状况的作用。印度还在试行由社区领导的“基础设施财务基金”。该基金对由社区发起,目的在于为进一步扩大的住房和基础设施项目的建设提供战略资助。

  1.3美国

  受到迅猛发展起来的工业化、城市化大潮的冲击,大量农民工涌入城市,使城市住宅日趋紧张。1929年,世界性的经济危机席卷了美国,为了“复苏”经济,联邦政府开始介入住房问题。

  1.3.1政府根据发展阶段制定一系列政策解决低收入人群的住房问题

  美国自20世纪30年代起制定了促进住房建设和解决中低收入阶层住房问题的一系列政策。1937年美国联邦政府建立了首个“住房法案”计划,以解决低收入阶层住房短缺和居住条件低下的问题。1949年美国国会又通过了《全国可承受住房法》,指出,美国住房政策的目标是“向全体美国人提供体面、安全和整洁的居住环境”。1965年,约翰逊政府建立了一个针对低收入阶层的“房租援助”计划,允许公共住房管理部门出租他们管理的存量住房,并通过补贴使低收入房客能够居住。1974年,尼克松政府制定了新的住房和社会发展法案,其中的第8条款就是低收入者“租金帮助计划”。90年代,美国政府又大大扩展了租金优惠券计划的实施。如克林顿政府将传统的住房计划彻底私有化,并且将所有的补贴计划都转为租金优惠券计划,以使低收入者能自由选择住所和房租水平。

  20世纪70年代起,美国住房短缺已不再是主要矛盾,取而代之的是低收入阶层所付房租占其收入比重过大。政府将政策重点放到了为低收入住户提供房租上的帮助上。

  1.3.2通过市场机制,鼓励开发商参与贫民窟改造

  联邦政府“城市更新计划”授予地方城市更新机构接受联邦基金和收购贫民窟财产的权利。这些经过“更新”的管理机构通过拆毁贫民窟建筑,将土地整合成可用的地块,以低于市场的价格卖给住房开发商。

  为减轻政府的建房负担和保证住房市场的良性发展,美国政府进一步扩展了住房政策,重点在鼓励私营发展商为低收入阶层建造住房。

  60年代美国政府通过了一项住房法案,主要内容是为公寓发展商提供低于正常市场水平的贷款利率,使其为中低收入者提供低于正常市场租金水平的住房;同时,在联邦住房行政管理局的抵押贷款保险计划下,为符合要求的住房购买者提供低于市场水平的利率。

  1.4英国二战后重建问题

  工业革命促进了英国城市化的发展,大量人口从农村流向伦敦,伦敦城市的下层社会居民的居住条件日益恶劣、住宅稀缺,并形成了许多贫民窟。

  1.4.1大量拆除贫民窟,兴建统建房

  “二战”的破坏使伦敦获得城市更新以及根除贫民窟的重大机遇。伦敦郡规划法、大伦敦规划法相继出台。1945年开始大规模拆除贫民窟,1975年基本结束。当时采用的是所谓“消灭贫民窟”的办法,即把贫民窟全盘清除或封闭,并将其居民转移走,然后在清除出来的土地上开发可以形成高税收的房地产项目。

  50-60年代,英国政府实行了“统建房”建设制度。“统建房”针对的就是城市贫困人口,一般由很多栋房子连成一片,楼的外形朴实,布局简单,建筑材料一般,住起来比较拥挤。居民多是下层劳动者或少数民族(各个有色人种),居住区环境和治安较差。

  统建房目前依然是失业者或低收入家庭的住宿保障,也是英国的老人福利之一。住在这样的房子不需要住宿租金,水电气费也只用缴纳一点点,而且房子住的越久,越有可能属于住户——有一些人后来把房子买了下来。但是,自50年代后期开始,英国政府用于修建公共房屋的支出逐步下降。

  1.5国外城中村改造经验

  1.5.1城市贫民区是城市化进程中的一个必然问题,所有国家和城市的政府对这种现象都有一个认识过程,从忽视到重视、从排斥到接受,所以是一个整体上的进步过程。

  1.5.2政府立法扶持房屋建设,提供租金补贴。

  1.5.3大量涌入城市外来人员从租住“廉价房屋”到收购住房,最终成为城市长久居民。

  1.5.4逐步纳入城市规划,引入开发商等市场手段开发改造。

  1.5.5各部门统筹规划,调动社会力量参与改造

  1.5.6改善居民生活条件,完善社区基础设施,同时积极为贫困人口寻找致富出路。

  2我国城中村改造主要城市经验

  “城中村”是我国城市化进程中存在的普遍现象。我国处于城市化初期,中国的城市化率已经从1978年的17.9%提高到2004年的41.8%,1978~1998年城市化年均增长速度为0.77,1999~2004年年均增长速度提高到1.40。在城市规划方面表现为人口增长与面积的机械扩张,由于城市扩张速度快,大量地区仍然保留和实行农村集体所有制,农村社区被城市建设用地所包围,形成城乡并存的二元结构,成为“城中村”。由于二元结构的存在,村里的管理体制与城市社区管理体制不适应,许多管理关系不清、责任不明,遮掩在城市角落里的村庄成为城市管理上的“盲点”。从物质环境看,城中村基础设施建设薄弱、用地发展无序、建筑物零乱、消防安全隐患大、环境卫生恶劣。“城中村”已成为掣肘城市可持续发展、集约使用城市有限土地资源的矛盾焦点。“城中村”成为城市化进程中迫切需要解决的问题。

  2.1广东南海模式。

  2.1.1分区规划

  进行农田保护区、工业发展区、商业住宅区“三区”规划。

  2.1.2将集体净资产及土地折价入股。

  土地折股量化方法有三种:(1)以政府规定的征地价为依据折股;(2)以经营各类耕地的经济效益为依据折股;(3)综合考虑各种要素折股。

  所有的股份合作组织都是以社区户口为准则确定配股对象,按股权比例分红。所有进行农村股份合作制建设的村社,制定章程,按规定产生董事会、监事会等组织机构,确定股东的权利与义务,实行“固化股权,出资购股,合理流动”或者“生不增,死不减”,允许股权在社区范围内流转、继承、赠送、抵押。

  2.2上海市虹桥镇模式。

  2.2.1生产队建制全部撤销

  生产队建制全部撤销,完成户口的农转非,集体资产属于集体经济组织全体人员集体所有。

  2.2.2资产处置同完善股份合作制相结合,以股权形式处置集体资产。

  遵循“公开、公平、公正”的原则,集体资产的评估、处置,完善股份合作制方案,都经股东代表会议讨论通过;特设经济责任风险股,共分为职工股、条线干部股、公司董事股、副董事长、副总经理股、董事长股。职工退休、干部调整职务应按规定档次退还责任风险股;公司新进劳动力(股东)和新上任的干部,应按规定档次投足责任风险股金额。
在坚持股权兑现的原则下,股东的资产处置股权可以出让获得现金,也可以投入现金、受让股权,除了在税后净利润中提留法定的公积金10%和公益金10%,再提留一般不少于10%的任意公积金,用于还贷、发展再投资或以丰补歉,确保股东红利分配的稳定性。

  2.3珠海市

  2.3.1通过市场机制借力改造旧区

  珠海市在“城中村”改造中政府没有直接投入一分钱,而是巧用市场之手,通过定原则、定规划、给政策,引入竞争机制,吸引房地产商投资旧村改造。珠海市对房地产开发商最主要的优惠政策是“拆一免二至三”,即根据旧村的区位、拆迁量,每拆1平方米的房屋,可免交2-3平方米建筑面积的地价,并减免相应的报建等费用,确保开发商获得25%以上的合理利润。开发商的开发总量中,1/3用于旧村民回迁,另外2/3作商品房经营。

  为提升新村档次,珠海市在招标阶段就引入“规划最优”概念,规划设计要以优取胜,带动了全市房地产开发档次的提升。通过政策借力改造“城中村”,是珠海开展“城中村”改造的重要举措和成功经验,这种探索和实践也为进一步推动公共设施与服务市场化改革提供了借鉴,是经营城市的一种有益探索。

  2.3.2实现村民、投资者、政府利益“三赢”是关键。

  2.3.2.1照顾村民利益。

  拆迁利益补偿是城中村改造的关键环节之一,与城中村改造最直接、最大利益关系者是旧村居民,如何调动村民的积极性、争取村民的支持关系到改造的成功与否。珠海市在国家和省拆迁法规规定的范围内,制定有利于村民的拆迁政策。旧村居民所有合法房屋按建成年份以1:1至1:1.2的面积比例进行补偿;拆迁期间旧村的安置费及原有房屋的出租收入,由开发商补偿;原村集体在旧村改造范围内的留用地、工业用地允许免交有关费用纳入规划、改造,土地升值收益由村集体、村民和开发商共享;集体经济组织改为股份合作公司,股份具体量化到旧村村民个人,解决旧村村民转为居民的后顾之忧。

  2.3.2.2政府让利调控市场。

  珠海能够进行大规模、高档次的“城中村”改造,市场运作又是一个关键因素。市场化运作模式激起了投资者的投资兴趣,政府的角色是营造一个公平、公正的市场竞争环境。为培育新的房地产市场,珠海市决定3年内在城区不再新批房地产用地,为城中村改建腾出市场空间。城中村改建产生居民回迁房300多万平方米,另外还将产生近600万平方米商品房,没有市场保证是无法推进的。据有关部门测算,珠海市这一优惠政策,土地收益方面将减少40-50亿元,政府虽然没有直接投入,但实质上政府让出巨大利益给旧村村民和开发商来推动改造。

  2.3.2.3提升综合竞争力。

  珠海市从一开始就对城中村改造的目标进行高定位,“城中村”的改造不是市政建设的“填平补齐”,而是实现城市的整体增值。通过城中村的改造,建设现代化文明社区,推动和提高农村城镇化进程和水平,从而提升城市综合竞争力。

  以上几个城市属于经济发达地区的改造模式,值得借鉴和推广,而在我国,城中村广泛存在,在经济不发达地区显得尤为严重,极大妨碍当地快速发展。我们下面分析一下我国西部经济弱后地区城市如何改造城中村。

  2.4贵阳

  2.4.1尊重历史,依照法规,撤销行政村建制。

  对已处于中心城区的村,撤消村建制,建立居委会和社区。村改居后,以提高居民生活质量和文明程度为出发点,实现社区服务、社区管理、社区文化等多方面的突破,引导社区居民广泛参与社区事务,落实社区居民对社区事务的知情权、监督权、决策权,实现社区居民的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督,促进社区健康有序发展,最终实现“城中村”由农村社区向城市社区的根本性转变。

  2.4.2做好村级集体经济的清产核资工作,推行股份制改造。

  做好村级集体资产的清产核资工作,确保原农村集体经济组织享有对这些资产的所有权,让村民享有一定的自主权。成立股份管理机构,将村级集体收益以及改造升值收益以股权量化核实到农户,村民以股东的身份参与村集体经济组织的监督与管理,享受相应的收益分配权益。

  2.4.3完善社会保障,拓展就业空间。

  2.5西安

  2.5.1政府主导,整体改造,科学规划,市场运作,最大限度发挥地缘优势

  制定了与“城中村”改造相关配套政策法规,包括结合实际制定出的拆迁安置补偿标准和实施方案、整改方案的显著特点是综合考虑了整个地区改造,最大限度发挥地缘优势,项目完全采用市场运作,以吸引投资。广泛宣传投资商机、实施优惠政策以及通过科学规划、估算投资利润等措施,保证投资商利益,从而吸引资金投入城中村改造。

  2.5.2把群众利益放在首位,

  彻底解决消防问题、完善基础设施、美化优化环境,提升环境商业价值。政府首先以宣传消除重大安全隐患为切入点,宣传消除重大安全隐患可以强制拆除的有关政策,并做好了强制拆除的司法准备,形成了强大的拆迁舆论氛围。


  制定出切合实际的拆迁安置补偿标准和实施方案,在安置上充分尊重民意,提供了货币安置和实物安置两种方案供群众选择。还对按时搬迁的人员制定了一系列奖励优惠政策。引导人口有序聚集,优化用地布局,将居住区与商业紧密结合,实现商业价值最大化利用,同时也为居民带来了工作机会。

  2.6重庆

  2.6.1兼顾村民利益和开发商效率及利润的基础上,“政府-村民-开发商”参与协商并制定“城中村”改造规划。

由政府职能部门监督执行,并规范和监管村民及开发商的行为。根据“城中村”周边城市功能类型进行个性化规划设计,设计既保留出租屋、壮大集体经济,又兼顾开发商收益的社区规划成为实施的核心。

  2.6.2重点整治

  规划、建设、公安、工商、国土等主管部门统一协调,优先考虑治理区与区之间以及组团与组团的结合处,对两江沿岸、易滑坡的地段、市区形象地段进行重点整治,使城市面貌尽快焕然一新。

  2.6.3引入开发商并给予政策优惠

  采用招标等形式引进有实力的开发商,并且政府部门应该给予开发商一定的政策优惠以确保开发商的利润和拆迂、改造工作的顺利进行。

  2.6.4智力支持和教育补偿

  政府通过“智力补偿”,对村委会(转制社区)成员进行培训;集体股份制公司通过自身培养或人才引进逐步置换不具备管理能力的人员,最终将其转化为现代经理阶层。对村民进行针对性的知识技能培训,激励村民学习工作技能,引导他们参与市场就业。

  3主要启示

  3.1城中村改造方案的核心,应该强调政府、城市和原村民三者利益的统一。

  具体表现就是社会效益上强调公平、持续,功能上符合城市规划和城市发展的要求,经济上突出土地资产经营、自我提升可持续经营,环境上着重改善提高,文化上注意保护和弘扬。对已经形成的“城中村”,只有面对现实积极改造,具体问题具体对待,成功改造的关键是处理好政府、群众、投资商三方的平衡关系,以及在实施拆迁安置工作时,要将广大群众的利益放在首位。此外,对农村的建设管理政府自始自终不能缺位,必须建立健全法律法规。

  3.2城中村改造要提前规划,分步实施

  城中村的问题,本质上是土地制度的二元制在快速城市化的过程中矛盾不可调和的体现,它同时是城市发展过程中的各种社会、经济和环境问题以及文化冲突在地理空间上的集中反映。城中村改造是一个多方利益协调的过程,是不同价值观念在城市发展过程中一个重新认可的过程。因此,城中村的改造,应该是一个由各级政府政策指导,原村集体经济实体和村民共同参与、协商和实践的过程,它包括了改造方案的制定和实施两个阶段。

  随着城市化进程的加快,为了避免高成本的城中村改造,就要及早规划,提前进行人员分流及出路安排。对那些基础条件比较好的村庄,可以仍旧保留其基本居住形态和生活方式,只是完善它们的基础设施和公共设施,使其成为经过优化的原生态都市村庄,即缩小了城乡差别,又保留了地域文化特色,也可避免改造后仍是高密度的结果,同时打破封闭的文化心理,使村民融入到现代化的都市文明之中。

  3.3推广城中村土地股份制改造

  城中村土地股份制的改造就是在把原村集体土地转化为国有土地的前提下,对原村居民和村集体享有使用权或所有权的土地进行估价,折算成股份,组建股份公司。股份制改造同时兼顾政府的长远利益、股份公司的健康发展、原村居民的社会保障。

  3.4科学合理的规划引导

  规划是城市发展的灵魂,决定城市发展的水平、速度和质量。“城中村”改造无论是原地拆除重建、异地新建,还是旧村整治,要避免规划与管理滞后、土地开发停滞和建设无序等现象,就必须坚持具有前瞻性与科学性的城市规划先行,将城市规划与土地开发相衔接,实现经济效益、社会效益与生态效益的协调统一。

  3.5规范化的市场运作

  “城中村”改造无论采取何种改造方式,都会涉及土地的征收、房屋的拆迁与重建、基础设施的改造与新建、集体资产的评估、集体经济组织的改制、改制后的公共管理支出等诸多环节,需要大量的资金投入,而这仅靠单方投资或依赖政府支持是远远不够的,必须充分调动多方资源,实行多元化融资。开发商的介入无疑会为“城中村”改造注入新的活力,由其负责征地、拆建、安置等事务,并按市场化方式进行综合开发,不仅可以解决资金问题,还可以刺激房地产需求。而根据“城中村”改造及综合开发的特殊性、复杂性和艰巨性,遴选并强化参与改造的开发商的社会责任便显得尤为重要,并且成为“城中村”改造成功与否的关键。

  3.6关注城中村改造的后续环节

  与城中村改造相关联的后续环节主要包括就业培训、职业推介、扩大社会保障制度的覆盖面等。城中村改造,农民失去土地——传统意义上的社会保障基础,急需寻找新的就业机会。但由于二元结构下农民和城市居民在受教育机会等方面存在差异,原先的城中村村民对城市第二、三产业的就业需求不能适应,于是需要提供职业培训机会以实现城中村村民与第二、三产业就业需求的均衡。

  3.7新农村建设是城中村改造的根本举措

  目前全国上下掀起建设社会主义新农村活动,要求把农村建设成为“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村,这正是避免新的“城中村”产生、止住源头的根本举措。新农村建设就是要把农村发展纳入整个现代化进程,使工农城乡之间协调发展,解决我国长期以来城乡经济发展极不平衡的局面,所以新农村建设应是我们规划工作者未来一项长期的重要工作。