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城市化进程中“城中村”若干社会问题分析

城市化进程中“城中村”若干社会问题分析

2013年8月31日 10:23:05
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一、城中村:概念及概况

  1.什么是城中村

  城中村是在我国特有的土地所有制和文化背景下,在快速推进城市化进程中出现的一种新的城市化问题。对于城中村,目前已有很多定义,有从土地关系和形成原因角度的定义,如“所谓城中村是指在城市化快速推进过程中,城市将一些距新、旧城较近的村庄包入城市建设用地内,这些被纳入城市建设用地的村庄,本文将其称为‘城中村’”①。有从房屋建筑的角度的定义,如“城中村是指在城市建成区内,在原农村居民点范围内形成的与周边城市环境构成鲜明反差的以原农村居民‘一户一栋’为基本特征的特殊居住区,也称都市里的村庄”②,“城中村是指由于缺乏统一规划,以致深圳经济特区内农村城市化前后在原农村地区中形成的呈无序状态的建筑群落。”③。有从土地、户籍、社会关系角度的定义。如城中村现象是指从地域角度讲已被纳入城市范畴的局部地区,就其社会属性而言,却仍属于传统的‘农’村社区的矛盾现象,是一种特殊的社区。”④有从产权和经营制度角度的定义,“‘城中村’是指在城市总体规划区内仍然保留和实行农村集体所有制、农村经营体制的农村社区。‘城中村’是城市化过程的产物,是一定发展阶段的特殊现象。”⑤,等等。

  这些定义,揭示了“城中村”的某些特征,但要么从单一的学科角度出发,要么从某个局部地区的情况出发的,难免有片面性,难以深入全面反映“城中村”的实质,也难以概括“城中村”的普遍情况。

  事实上,“城中村”不仅是一种居住形态,也是一种社会形态。只有把握“城中村”这两个本质特征,并且全面了解各地“城中村”的情况,才能揭示“城中村”的本质,得出一个普遍适用的定义。笔者认为,“城中村”是急剧城市化过程中原农村居住区域(包括土地、房屋等要素)、人员和社会关系等就地保留下来,没有有机参与新的城市经济分工和产业布局,仍然以土地及土地附着物为主要生活来源,以初级关系(地缘关系和血缘关系)而不是以次级关系(业缘关系和契约关系)为基础形成的社区。如李培林所说,“城中村”的外部形态是以宅基地为基础的房屋建筑的聚集,实质是血缘地缘等初级社会关系的凝结。⑥

  2.各地“城中村”概况

  “城中村”的出现是一个较为普遍的现象,不单是沿海,也不单是大城市,内地和很多中等城市目前都面临着“城中村”问题。

  珠海:在中心区和城区边缘50平方公里范围内,散落着建市前就存在的26个行政村,总占地300万平方米,共有旧村村民6935户、4.6万多人,暂住人口达10万多人⑦。

  广州:广州市区外围(指经国务院批准的广州市规划发展区386平方公里范围内,不含番禺、花都区、增城、从化市)分布着138个行政村,这些城乡结合部在广州城市化迅速发展过程中,普遍存在“村包城”、“城包村”现象。按已完成的行政村规划,未来数年间它们在“城中”部分将达到87.5平方公里,占全广州城市规划面积386平方公里的22.67%。⑧

  石家庄:据统计,目前二环路以内共有城中村45个,占地约11.2平方公里,建筑面积约636万平方米,居住着4.77万户、14.93万人。⑨

  西安:在西安市190平方公里的建成区内,分布了大约180多个“城中村”,人口约20万,其中二环以内55个。⑩

  新余:大力实施“城乡同建”工程,拟用2至3年时间,对139个大大小小的“城中村”、“插花村”以及城乡结合部村庄,按照街道化、社区化的模式,进行全面改造。⑾

  温州:市区目前共有544个行政村,根据城市总体规划的要求,这些村庄可分为城中村、城边村和城外村三类,其中城中村占10.3%、城边村占31.6%、城外村占58.1%。⑿

  绍兴:绍兴经济开发区是省级重点开发区,全区有17个行政村,9.56平方公里,农村居民4363户,11854人。据调查,全区共有旧村建筑面积50万平方米,占用宅基地1034亩。⒀

  中山、东莞、茂名、贵阳、太原以及北京、上海等地都存在城中村现象,目前各地都在探索进行城中村改造。

  3.福州市“城中村”概况

  据调查,目前福州全市共有城中村93个,亟需改制的有67个,总户数约2.2万户,总人口为7万多人,其中农业人口约4.7万人,占总数的67%。⒁这些城中村一般具有如下几个特点:1、土地已被征用作城市建设用地,村民不再从事农业生产,转而经营第三产业。据统计,全市“城中村”目前仅余耕地9134亩、山地3650亩、其他杂地4460亩,有23个村已完全没有耕地。⒂2、大多数“城中村”村财政收入较高,台江区8个“城中村”年产值12亿元,村财总收入3600多万元,晋安区东门村一年村财收入达1000多万元。⒃3、村民福利待遇较好,如台江区红旗村每月给退休农民发放退休金高达900多元,鼓楼区高桥村、仓山区先锋村给满18周岁的村民每月定期发放300—500元的生活补贴费⒄。4、“城中村”地处市中心,交通信息发达,敏感性强。5、大多数“城中村”已进行社区整合,但村干部分流方面仍存在问题。6、老城区的“城中村”大多数已成立企业公司或股份公司,但由于税收问题无法解决,这些股份公司大多是空壳,代之运行的是村经联社。

  二、“城中村”改制的必要性

  “城中村”由于存在着基础设施建设薄弱、村内建设混乱、环境卫生恶劣、社会治安复杂等问题,已经严重影响到城市化进程的推进和城市整体功能的发挥,因而,对“城中村”进行改革已是必不可免。“城中村”改制是农村城市化特别是“城中村”城市化的必经之路,是社会发展的需要,大事所趋,势在必行。

  1、“城中村”改制是加快城市化进程的需要。我国城市化水平还处在一个较低的层次。近年来随着社会经济的发展,城乡分割难的紧冰被打破,城市居民与农村居民的界限正在消除,国家开始取消农民进城落户的限制,而身居城市的“城中村”农民是最容易实现其身份和思想观念转变为城市居民的群体之一。通过“城中村”改制的改革,打破城乡二元结构,可改变目前由于村居混杂、地域交错而带来的管理职责不清、标准不一、体制不顺的状况,健全和完善城市管理体制,提高城市管理水平。通过“城中村”改制的改革,将“城中村”全面纳入到城市规划的一盘棋中,加大力度开展旧村改造,加快“城中村”城市社区、村民向居民转变,可进一步整合资源,加快我国的城市化进程,建设和谐、统一的生态城市,提升城市形象,进而提升我国城市的竞争力。

  2、“城中村”改制是全面提高我国“城中村”农民生活质量的需要。我国“城中村”农民绝大部分已脱离农业,转向其它产业,但这些农民普遍存在文化程度低、专业技能缺乏,许多仅仅依托出租房屋的租金和村集体的福利生活,缺乏其它正常劳动收入。通过“城中村”改制,改革“城中村”村集体经济组织,把集体资产量化到人,村民以股东的身份参与村集体经济组织的监督与管理,享受相应的收益分配权益,可以根本上解决“城中村”农民的出路问题。同时通过“城中村”改制,把村民统筹到城市社会、经济、文化等方面发展之中,还提升和改善村民的物质和精神生活条件,进而从根本上、长久地保障“城中村”农民利益。

  3、“城中村”改制是化解长期积累性矛盾、维护城市社会稳定的需要。由于缺乏相应的制度规范,“城中村”农民与地方政府、村干部以及群体内部存在着各种非理性争夺行为,正日益成为城市的不稳定因素之一。一是村民与地方政府之间因公共需要而征用土地引发的矛盾;二是村民与村干部之间因村集体资产管理与处置等方面引发的矛盾;三是村民与村民之间由于不同宗派利益引发的矛盾。通过“城中村”改制,实事求是、因地制宜出台相关政策,可以解决土地征用难、村集体资产流失等一系列问题。特别是在村集体资产处置上,通过实行集体经济组织股份制改革,打消村民对于集体资产被侵占、瓜分的担忧。而且,建立了严密的法人治理结构,重大项目决策、经营方针由村股东大会决定,财务管理透明公开化,这样使村干部的权力受到制度约束和监督克服了决策的主观性、随意性,避免了“暗箱操作”,减少因集体资产经营管理不善而引发的干群关系紧张和社会稳定问题。

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