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加快中心城区改造 促进我国城市化发展

加快中心城区改造 促进我国城市化发展

2013年9月1日 0:37:04
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引言

  当今社会,随着生产力水平的不断发展和经济社会不断进步,人民群众的收入水平明显改善,已不再满足基本温饱的生活,转而倾向于更高层次的需求。为此,通过工业化推进所带来的物质丰富,也使得第三产业蓬勃兴起。在这个过程中,原本需求层次较低的人群会被充实的物质精神满足所吸引,进而导致人口流动。在我国这个过程更多地表现为大量的农业人口转化为城市人口,城市化的命题就此产生。城市化进程在历经绝对集中发展、相对分散发展及区域协同发展阶段后,会提升城市所在地区的单位价值,且价值分布会呈现由内向外的递减趋势。换言之,城市发展的起始区域即城市中心区一般会成为城市所在地区单位价值最高的部分。这个价值提升过程还会随着城市区域的不断扩大、城市人口的不断增加而加剧。因此,充分发掘城市中心区发展潜力,显现区位价值最大化就成为城市发展良性循环的必然要求,中心城区改造蕴育而生。城市改造不论目的如何,其基本出衷主要还是表现在改善城市面貌、推进区域发展上。但良好的出衷不代表现实中的一帆风顺。在实际改造过程中,往往会受制于种种不利因素,致使改造进展缓慢,甚至还会加剧社会矛盾,使改造半途夭折。据了解,目前国内外对城市化发展的相关理论著作较多,但少有对我国城市中心区改造问题进行统筹研究的作品。本人作为一名基层的中心城区改造工作者,以本职经验出发,结合相关先进的理论研究成果,撰写本文,提出改善城市中心区改造的相关建议:通过坚持政府主导、明确目标、统一规划的原则,作为城市中心区改造的前提。在此基础上,注重改造前细致、全面的调查研究,掌握待改造区域的一手资料,提高改造决策的准确性。城市中心区改造往往需要对待改造区域的原有建筑物进行移除,这就必须以拆迁为突破口,充分保障改造区域原往民的利益,在保障中求发展,发展与保障协同推进,这样不但有利于减少改造过程中的社会矛盾,更能缩短改造的时间周期,促进改造效率的提高。本文的结论观点,是现实实操手段的总结和完善,既有一定理论研究价值,又能作为现实决策的参考依据。受限于工作经历和理论水平,本文中的观点和建议还有许多可待完善之处,望多提宝贵意见,以充实城市中心区改造理论研究的深入。

  一、城市化需要中心城区改造

  人类社会在不断发展的过程中,总是伴随着城市的不断完善和城市化水平的加速提升。城市的建立和完善,使大量人口脱离第一产业的农业劳动,进入城市转向工业劳动或其他服务行业,其生活水平得到提高。这又会进一步吸引更多的农业劳动者进入城市,城市范围必然不断扩大,来容纳日益增长的城市人口,城市化蕴育而生。社会学者普遍认为,城市化是一个城市生活方式的发展过程。它意味着人们不断被吸收到城市中,并被纳入城市的生活组织中去;而且还意味着随城市发展而出现的城市生活方式的不断强化①。城市化进程的持续推进,会使城市始终在良性的新陈代谢中发展壮大,从而成为一个国家或一个地区经济发展和社会进步的龙头,促进人类文明更上台阶。

  城市的更新,往往都按照“城乡并存—城乡对立—城乡融合”的发展模式进行。从积极意义上讲,这种模式会优化城市格局,加快城市更新和发展,并对降低城市运作成本起到积极的促进作用。但这也会引起一个不可规避的现象:即城市中心地区臃肿问题。一般来说,在城市发展过程中,大量人口会先涌入城市中心地带,相应的城市功能也随之绝对集中,形成了较大的城乡反差——一方面,城市内部各种资源过分集中,形成了较强的发展优势,引起城市单位价值的迅速提升;但是,为充分利用过于集中的城市资源(例如商业、办公、教育、医疗等),大量人口涌入城市城市中心地带,造成交通状况逐渐恶化,环境污染日益严重,并随之引发了人均居住面积的严重不足,无法保证城市居民的居住质量。另一方面,城市外部及周边地区,无法取得充足的城市资源,失去了可持续发展的源动力,大量人口也被吸引到城市中心地区,造成了发展的恶性循环,最终会导致“城市中心撑死、城市周边饿死”的不利局面,城市资源也开始向城市周边地区分散。在城市圈初俱规模后,人们为追求更好的生活环境和更优质的生活氛围,会从城市中心地区流向城市周边地区,城市人口分布又开始呈现“绝对分散”趋势。此时城市化水平会显著提高,城市建设已形成完整的系统工程。城市资源的重新分配,会使城市中心地区在资源流出后,形成一定的“资源空白”——即缺失原有资源的城市区域,将形成发展真空,无法保持单位价值的高水平,结果引起连锁反应,对城市中心地区整体发展造成负面影响②。此时,改善城市中心的“资源空白”区成为了城市发展又一重要命题,城市改造的概念出现。

  根据笔者本人的理解,城市改造,可以定义为:为了提高城市单位价值,促进城市可持续发展,通过不同的操作方法,投入财政或社会资金,对待改造城市区域实施的更新措施。一般来说,城市改造,是城市化发展中不可或缺的重要环节,是城市正常的新陈代谢过程。在这个过程中,改造区域内原有建筑会被更新、更现代的建筑所取代;原有老旧的基础设施会进行翻建或重建,以适应新建筑的功能需要;改造区域的原有用途不适应城市发展时,会随着城市改造进程而发生调整。至此,必然会出现一个疑问:城市改造区域如何确定?据上文所述,城市在其发展过程中,必然形成一定的真空地带,而这些真空地带往往又处在城市中心区域。因此,城市改造的一般规律告诉我们:城市改造的重点在城市中心区域。这会对城市发展带来以下三个方面的积极影响:

  (一)城市中心区改造是推动城市发展的关键

  城市中心区的改造,会使城市中心的真空地带重新获得相应的资源优势,会全面改善城市中心面貌,提高城市对外形象,提升城市的整体知名度和发展空间。城市中心区域是城市价值的核心。通过改造,城市中心区域会改头换面,赢得新的发展机遇,从而在未来的城市发展中保持持续的推动力。

  (二)城市中心区改造是提高区域城市化水平的关键

  城市中心区的改造,必然会将改造区域原有的功能和城市形态转稼到其他城市区域,这样就会形成良性的城市发展格局——城市中心区将过剩的资源合理分配到城市周边地区,从而带动城市周边地区的经济发展和社会进步。城市周边得到了发展,城市化水平也即相应提高。这样一来更有利于城市得到更多的物质资源和人才资源,进而形成城市发展的良性进程。

  (三)城市中心区改造是改善民生、保障就业的关键

  城市中心区改造,包含城市功能的改造——即转换改造区域用途,提高单位价值。在现实生活中,城市功能的改造往往会伴随着城市人口的流动。无论是人口的流入还是流出,都会对改善民生、保障就业起到积极作用:当人口从改造区域流向其他区域时,改造区域原住民会从流入区域得到优质的居住条件,而通过对改造区域的功能升级又能提供更多的就业机会,更好地保障社会稳定和经济发展;当人口从其他区域流入改造区域时,必然增加改造区域的人口数量,社区配套需求也必然上升。这就会产生相应的工作岗位,对促进就业起到积极作用,同时,改造区域原有功能会转移到其他区域,得到更大的发展空间,对有利于对环境的保护和周边资源的充分利用。

  综上所述,城市中心区改造对城市前途至关重要,是城市能否可持续发展的关键因素。我国很多地区的城市化进程尚处于初级阶段,更要重视城市中心区的改造工作,尽快实现城市群落化更新,更好地带动区域经济的发展和社会的进步。

  二、我国城市中心区改造情况概述

  自建国以来,我国一直十分重视城市建设,将其视为增加综合国力,改善人民生活水平的重要途径。尤其在20世纪80年代后,随着经济体制改革和社会主义市场经济体制的建立,全面调动了城市化与城市建设的积极性。城市化和城市发展的模式也发生了根本的变化。由国家建设带动的“由上而下”的城市化与由农村经济发展推动的“自下而上”的城市化相辅相成,城市建设资金渠道多元化,城市建设投资规模大大增加,城市基础设施的建设速度突飞猛进,建设水平不断提高③。至2008年末,我国城镇化水平已达到45.7%;城镇人口增长到6.07亿,全国城市总数共计655个④。我国城市化进程能取得如此丰硕的成果,是与城市中心区改造密不可分的。新中国建立之初,我国大部分城市刚刚经历战争的洗礼,城市面貌较差,基础设施建设废待兴。此时,只有对城市中心地区进行改造,率先通过改变中心城区面貌引起示范效应,进而带动周边发展,才能实现我国城市化建设的目标。经过了几十年的发展历程,特别是近二十年,我国各大中城市的中心区改造都为城市发展引入了新的生机和活力。城市面貌一改往日,城市基础设施例如道路、电网、市政管线,以及城市公共服务机构都日趋完备。其中,北京CBD的建设就是一典型事例。北京CBD是西起东大桥路、东至西大望路,南起通惠河、北至朝阳路之间3.99平方公里的区域。这里是摩托罗拉、惠普、三星、德意志银行等众多世界500强企业中国总部所在地,也是中央电视台、北京电视台传媒企业的新址,是国内众多金融、保险、地产、网络等高端企业的所在地,同时又是无数中小企业创业和成长的摇篮。北京CBD所在的北京市朝阳区,是北京市城区的重要组成部分,原本也是北京市重要的工业基地。第一机床厂、第二印染厂、雪花冰箱厂、北京吉普车厂等北京市重要的工业企业,都坐落于此。周边的各类建筑及基础设施,也大都为这此工作企业服务。自上个世纪80年代起,涉外机构开始进入朝阳区。国贸的建设成为北京东部涉外办公领域全面启动的一个标志。此后,越来越多的大型跨国公司、国际驻华机构以及从事于服务、制造业的外商投资企业来朝阳区落户。这时,大量的工业企业已无法满足地区乃于整个城市发展的需要,周边略显落后的城市面貌与“涉外窗口”的地位极不相称。因此,对该区域实施改造,提升发展空间已刻不容缓。北京CBD自1992年提出设想至今,已历经了18个春秋。在这18年里,国贸三期、建外SOHO、世贸天阶、万达广场等特色地产拔地而起,依托起众多创意文化、物流、服务企业,也成功地打造了北京市新的“城市名片”。假想没有CBD的建设,也许现在的北京市朝阳区早就随着时代的进步逐渐失去了竞争力,甚至会成为北京市发展的包袱⑤。北京CBD的事例再次印证了城市中心区改造的重要性和必要性。由此,我们可以说,城市没有改造,就不会发展。

  我国城市中心区的改造进程,诞生了一个又一个北京CBD式的神话,使一批又一批的外国友人感叹中国的城市化水平。但从中我们必须看到,我国的城市化发展水平仍有待提高,城市改造方法手段还显单一,相关理论研究不够深入。归结起来,我国城市中心区改造一般存在以下主要问题:

  (一)改造目标不明确,造成功能定位失准

  我国一些城市的中心区改造,往往上马仓促,造成了城市功能无法与地区发展相匹配,常常是“事倍功半”。城市改造要根据城市所在地区的经济、社会、文化等综合情况统筹考虑,但在我国某些地区,却没有明确的城市中心区改造目标,仅仅是为了改造而改造,结果必然是高楼大厦平地起,却没有体现城市的特点,无法转化为发展的源动力,空为砖瓦占用空间,浪费了大量的人力物力,还可能毁掉某些无价的文化遗产。这样做显然有悖于城市改造的初衷。

  (二)改造缺乏统一规划,致使城市面貌参差不齐

  众所周知,城市规划是城市发展的蓝图,是对一定时期内城市的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署和全面安排⑥。我国一些地区的城市规划,缺乏必要的严谨性和持续性,往往朝令夕改。在此基础上开展的城市中心区改造,会造成城市面貌的参差不齐,建筑风格差距较大,土地利用效用不高,造成大量零碎地块出现,严重影响城市外在形象,更会阻碍城市单位价值的提升。城市改造缺乏统一规划,还可能表现在城市改造进度安排上的不协调,常常是新建筑与危旧房交错排列,加大了改造工作的复杂程度,还不利于大规模市政配套的更新建设。城市规划的缺位,体现在城市改造方面就是新陈代谢体系的停滞。这种停滞,所带的效应是具有乘数效应的,结果必然是积重难返。

  (三)政府主导力度不强,改造进程矛盾重重

  城市中心区改造,是一个系统工程。没有地方政府的支持和指导,很难有所作为。但恰恰是某些地方政府,出于财政紧张或其他考虑,通过正常的工程建设审批流程大量放权社会企业从事城市中心区改造。这样一来,虽然会缓解财政资金的投资压力,也会在一定程度上调动社会力量投身城市建设的积极性。但企业经营的最终目的是利润最大化。这必然会使改造进程过于强调个体效益,在某些公益环节例如社区配套、基础管线及城市道路方面推诿责任,不利于城市可持续发展。此外,参与城市中心区改造的社会企业水平能力参差不齐,难免会在争夺利润空间的过程中出现违法违规或非道德现象。这样不但会激化社会矛盾,引起群体性事件,还会让政府形象在民众眼中大打折扣。原本出于公心的城市中心区改造,很可能无法实现造福于民的最终目的,仅仅成为少数人牟取暴利的手段。城市改造所带来的社会效应,会影响城市发展的方方面面。社会企业作为城市改造的一支奇兵,可以是改造进程的先锋,但不应该是重头。政府在城市中心区改造中所承担的责任无人替代。这是必须认清的事实。

  (四)城市拆迁难度加大,天价成本导致恶性循环

  城市改造的方式多种多样。一般来说,除对具有较强人文历史价值的地域实施原地修缮保护措施外,其他改造模式都必须通过城市拆迁来实现。拆除旧的建筑和基础设施,更新成更加现代化的房地产,这是城市改造的一个普遍规律。但近年来,我国各大中城市的房地产价格直线上升,月度的环比增长使房地产价格持续高走。以北京举例:北京市2001年房地产平均价格仅不到4900元/建筑平方米,但至2009年,北京市房地产价格已超过16000元/建筑平方米⑦,同比涨幅已达到226%。在高房价的推动下,城市改造进程经常受困于拆迁,在城市中心区尤为明显:房地产价格的持续上涨,会给待拆居民强烈的心理预期,都希望通过推延拆迁日期实现多拿拆迁补偿的目的。即使改造主体能够接受天价的拆迁成本,还是会顺理成章地将其纳入房地产销售价格,最终还是由购房者承担。所谓“羊毛出在羊身上”,这就会形成一个恶性循环——房价越高,拆迁成本越高;拆迁成本越高,又会推动房价继续升高。这种局面无疑弊大于利:虽然房价提高会提高政府的税收和土地出让收入,但改造成本的迅速提升还是会让大量改造计划搁浅,使作为改造主体的政府和生活在改造区域的居民两败俱伤。总之,天价的改造成本使城市拆迁难度加大,进而影响城市改造进程。无论谁承担城市改造的重责,都无法回避高房价所带来的连锁反应。

  以上问题的阐述,从不同角度剖析了我国城市改造过程中存在的不足。造成这种局面的原因是多方面,主要有:

  (一)城市中心区改造制度建设尚不完善

  目前,我国尚没有针对城市改造的原则、方式及管理出台法律或行政法规,有关城市改造的政策规定,散见于《城乡规划法》、《土地管理法》、《城市拆迁管理条例》等法规中,不利于在国家层面规范城市改造行为。各地方为推进本区域城市改造进程,多以地方性法规形式制定地市改造管理文件,例如《商洛市中心城市旧城改造管理暂行办法》、《福州市城市危险房屋管理办法》、《太原市城市居民棚户区改造管理办法》等。这些文件在一定程度上为各地区城市改造工作提供了政策依据,但为维护地方利益,很难实现政策制订的绝对公平,形成了运动员、裁判员一肩挑的现象,容易引发社会矛盾,进而阻碍我国城市化进程的总体推进。

  (二)过分强调改造的短期效应,缺乏长远影响分析

  常言道:“为官一任、造福一方”,每一届政府都想通过政绩体现行政管理的水平。城市改造常是体现政绩的最佳手段。上文提到,城市改造要根据城市所在地区的经济、社会、文化等综合情况统筹考虑。既然如此,城市改造就不可能在短期内实现最终的工作目标。但为官一任,少则两三年,最多不过七八年。每届政府都想通过城市改造这个平台体现自身的工作业绩。这就会带来城市改造的短期效应,一切以“快”取胜。在这种背景下进行的城市改造,特别是中心城区改造,会带有较为浓重的功利色彩:大量出现“政绩工程”、城市基础设施“重复建设,华而不实”、高档房地产盲目投资……。这样一来,不但扭曲了城市中心改造“以民为本”的根本理念和整体协调发展的总体原则,还会从中滋生腐败现象,影响政府公信力和整体形象。更可怕的是,城市长期处在短期效应的循环中,无法实现发展的最优化,很多宝贵的历史财富在短视中毁于一旦,不可复生,大量的城建资金在短视中无效地挥霍,这是我们大家谁都不愿看到的结果。

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